Le problème posé par les circulaires

Les circulaires ou instructions, ou encore notes de service, sont des actes par lesquels les chefs de service donnent à leurs subordonnés des instructions ou des indications sur la conduite à tenir dans l'application des lois et règlements.
Le problème est de savoir s'il s'agit pour les administrés de simples documents d'ordre hiérarchique, liés au devoir d'obéissance du subordonné et lui interdisant de l'attaquer ? S'agit-il d'actes inopposables et n'ayant pas pour eux de valeur juridique, ou de véritables décisions exécutoires créant des droits et obligations à l'égard des administrés ?
Le problème est très important en pratique, surtout si l'on sait que les fonctionnaires, à cause du pouvoir hiérarchique, ont tendance à obéir plus aux circulaires qu'aux lois et règlements. Ajoutons que c'est un dilemme pour le juge : s'il contrôle les circulaires, c'est un avantage pour les administrés et un poids pour l'administration, et inversement. Les ministres utilisent volontiers la circulaire parce qu'elle est écrite librement.
L'intérêt de la question apparaît d'abord en ce qui concerne les droits que les administrés peuvent tirer de la circulaire. Si la circulaire est une décision exécutoire, le fait pour l'administration de ne pas respecter la circulaire constitue une illégalité permettant aux administrés de faire annuler l'acte reposant sur elle. L'intérêt de la question apparaît donc en ce qui concerne les recours des administrés.

La solution

La solution consiste à distinguer parmi les circulaires celles qui sont des décisions exécutoires (circulaires réglementaires ou fausses circulaires) et celles qui ne sont pas des décisions exécutoires (circulaires interprétatives ou vraies circulaires).
Il faut trouver un critère. Le critère de la distinction est essentiellement tiré du contenu de l'acte. La circulaire réglementaire est celle qui modifie l'ordonnancement juridique, celle qui ajoute à la réglementation en imposant des obligations nouvelles à l'administré ou en instituant des droits nouveaux à son profit.

                            source :jurispedia